Con anterioridad a la constitución del Honrado Concejo de la Mesta los pastores celebraban reuniones periódicas mediante las cuales tratar de solventar los problemas que se les planteaban en el desarrollo cotidiano de su actividad como la venta del ganado o la devolución a sus dueños de las reses extraviadas. Pero al mismo tiempo era necesario atender los innumerables pleitos que surgían día tras día con los agricultores, protegerse de los asaltos de los ladrones que merodeaban por los caminos y evitar el cobro de tributos abusivos.
Desde un momento muy temprano el término «mesta» -u «otero»en los territorios más occidentales- se empleaba para referirse a las juntas de pastores de un municipio o comarca con objeto de redistribuir las cabezas perdidas o mezcladas. La propia legislación del Honrado Concejo emplea la expresión «hazer mestas, que es separar los ganados embueltos, llevandolos a las Juntas destinadas, para que los conozcan sus dueños». Estas reuniones locales de pastores se celebraban varias veces al año y con el tiempo fueron ampliando sus competencias, sujetándose a la costumbre y a las ordenanzas locales. Covarrubias afirmaba en su «Thesoro de la lengua castellana» que el término tenía su origen en deformaciones de la «amistad habitual entre pastores». Con el paso del tiempo las mestas locales y comarcales devinieron en otras de irradiación regional como son las de León, Segovia, Soria o Cuenca.

    El desarrollo de la ganadería trashumante en Castilla durante los siglos XII y XII desembocó en la constitución de una institución que velara por sus intereses. Desde el reinado de Alfonso X el Sabio dispondrá de un poderoso instrumento a su servicio: el «Honrado Concejo de la Mesta. Tradicionalmente su nacimiento se ha situado el 2 de septiembre de 1273 cuando este monarca expidió en la localidad de Gualda (Guadalajara) cuatro documentos, el primero de ellos dirigido «al Concejo de la mesta de los pastores de mio regno», que concedían privilegios de diversa índole y un amplio capítulo de exenciones a los pastores que conducían los rebaños.
Dos tesis contrapuestas se manejan para explicar su génesis. Por un lado están aquellos que siguiendo a Julius Klein piensan que la Mesta surgió como resultado de la decisión de Alfonso X de crear una asociación de ganaderos de sus reinos, tomando como modelo las distintas mestas locales o regionales. Por el contrario Charles J. Bishko pensaba que fueron los propios ganaderos de la Meseta Norte los que tomaron la iniciativa de crear el Honrado Concejo de la Mesta como respuesta a los conflictos surgidos con los grandes propietarios del sur y a los ataques que sufrían, en los extremos y en sus desplazamientos por las cañadas, obteniendo del monarca Sabio su reconocimiento jurídico y otros derechos.
Con independencia de la validez de cualquiera de ellas, lo cierto es que la ganadería trashumante gozaba, desde los tiempos de Alfonso el Sabio, de un poderoso instrumento cuya jurisdicción se extendía por el conjunto de los reinos de Castilla y León. La monarquía había institucionalizado un gremio de ganaderos preocupados por asegurarse los pastos necesarios para alimentar a sus rebaños y el libre tránsito por las vías pecuarias. Con el tiempo el resultado fue, en palabras de Pedro García Martín, «la definición de la Mesta como institución privilegiada, dotada de una producción legal y de una jurisdicción privativas, y administrada por un cuerpo de funcionarios propios que llevaban su contabilidad y defendían sus intereses en los estrados judiciales».

    Las Juntas Generales se celebraban dos veces al año, el 25 de abril día de San Marcos, la Junta de Primavera, y el 5 de octubre día de San Froilán, la de Otoño, prolongándose durante más de una quincena. En un principio las Juntas se reunían en invernaderos y agostaderos, realizandose posteriormente en localidades próximas a la Corte. Para participar en ellas era necesario gozar de Carta de Hermandad. Los oficios a la patrona, la Virgen de Guadalupe, daban paso al conjunto de celebraciones: ferias, corridas de toros, comedias, y asambleas en las que se discutían y votaban acuerdos. Unicamente tenían derecho a voto los propietarios de más de 150 cabezas ovinas y caprinas con casa abierta en las sierras- y se tejían los hilos de la política económica mesteña.

    El Presidente del Honrado Concejo era el miembro más antiguo del Consejo de Castilla.

 

 
La Administración mesteña

• El Procurador General era el encargado de la defensa del gremio en la Corte y las Chancillerías Reales y de otros asuntos que le encargara la Junta General.
  
•  El Fiscal General era el encargado de cuestiones de procedimiento legal y judicial, cobrar y asentar en los libros de contabilidad sentencias y condecoraciones, además de asistir a las tomas de residencia de Entregadores, Oficiales y Ministros.
  
• El Tesorero se encontraba al frente de un negocio de contadores, cuyo arqueo era supervisado por el Fiscal y el Presidente y en caso de fraude debía responder con su patrimonio.
  
• Los Secretarios eran consejeros reales dando fe en las actas de los acuerdos internos.
  
• Los Caballeros Apartados se encargaban de asuntos extraordinarios y confidenciales.
  
• El Aposentador, era el encargado de proporcionar alojamiento y comida a los Delegados de las Juntas.
  
• Los Alguaciles auxiliaban a los alcaldes Entregadores en el desarrollo de las Audiencias.
  
• Oficiales, Archiveros, Relatores, Escribanos, Procuradores de puertos y dehesas, y Pajes completaban el organigrama de la administración mesteña.

 
La Administración de Justicia

    En la base del aparato judicial se encontraban los Alcaldes de Mesta o Alcaldes de Cuadrilla, con atribuciones judiciales en primera instancia para litigios pastoriles. Podía hacer pesquisas y averiguaciones, llamar a testigos, e interpretar la legislación pecuaria. Entendía en causas suscitadas en tres leguas a la redonda en asuntos civiles y criminales que afectasen a los hermanos mesteños. El Alcalde tenía un plazo de treinta días para dictar su fallo y ejecutar las multas impuestas.
En primera instancia se podía recurrir al Alcalde de Alzada que trasladaba los recursos al Honrado Concejo. En él, dos magistrados llamados Alcaldes de Apelación los estudiaban y emitían un informe que se veía en la siguiente Junta en presencia del demandante. El número de Alcaldes de Alzada era de ocho, dos por cada uno de los cuatro Partidos Ganaderso existentes: León, Segovia, Soria y Cuenca.
Por último nos encontramos con la figura del Alcalde Mayor Entregador cuyo nombre tiene su origen en la función primitiva de entregar a los dueños las reses perdidas o robadas. Era el encargado de garantizar el buen estado de las cañadas. El Entregador no pertenecía al gremio, siendo un funcionario de la Corona, que ira nombrando a miembros de las grandes familias nobiliarias. Los Alcaldes mayores celebraban Audiencias en los cuatro distritos serranos, a las que eran convocados los vecinos en un contorno de cinco leguas a la redonda. En ellas se escuchaban las quejas de los mesteños y se multaba a los infractores.